一、  生态行政的起源与发展

生态行政的缘起可以追溯到20世纪30年代，当时美国行政学家高斯将生态学的方法引入到行政学研究中，由此行政学与生态学相互影响并产生了两门截然不同性质的学科—行政生态学与生态行政学。行政生态学跳出以往在行政系统内部研究行政管理的窠臼，通过行政系统与外部环境系统的互动探求外部环境如何影响塑造公共行政，以及公共行政的发展对外部社会文化环境的影响^[1]。而生态行政学聚焦于自然环境，力图通过生态行政达到自然环境系统的和谐。

但是，我国学者对于二者关系的认识经历了一个长期的过程。莫光财等人认为生态行政将自然环境作为影响行政环境因素中的核心因素，本质是对行政生态理论的修正^[2]。赵映诚认为生态行政其中心理念就是行政主体及其行政活动与行政客体对象（包括自然）之间关系的和谐与平衡^[3]。屈晓东、闫生金认为，生态行政学是研究各行政部门之间、行政管理理念和行政管理目标之间、行政活动和行政精神之间有机互动和内生互联关系的科学^[4]。可见，这些学者虽然认识到了生态行政是生态学与行政学互动下的产物，但缺乏对生态行政中“生态”与“行政”关系的审视，因而没有对生态行政这一概念作出准确的阐述。我国学者高小平在对加强生态管理的必要性和紧迫性审视的基础上，对生态行政管理这一概念做出了科学的界定，即政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求, 遵循生态规律与经济社会规律, 依法行使对生态环境的管理权力, 全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能, 并实施综合管理的行政行为^[5]。但是高小平并未对生态行政与行政生态的不同进行辨析。在此基础上，我国学者黄爱宝提出：生态行政学与行政生态学是相互交叉但却不同的两种学科。“行政生态学与生态行政学概念的内涵及其学科性质主要取决于对生态学这一词语的界定和理解，行政生态学是生态主义的行政社会学，生态行政学属于应用行政学，是行政学的一个分支学科^[6]。”并且，黄爱宝将生态行政学的研究扩展到生态行政问责^[7]、低碳政府建设^[8]、生态政府构建^[9]等方面，通过对我国生态行政方面研究的系统回顾，黄爱宝认为生态行政的发展是生态思潮及知识兴起和顺应生态治理实践的需要^[10]。我国学者杨华锋、刘祖云将生态理论引入到行政学中划分为引入、典范、本土化、回归“生态”四个阶段，前三个阶段是整个行政生态学不断演化发展的历程，聚焦于行政系统与其周围环境的互动，探求外部环境对于行政系统的影响，第四阶段核心在于对自然生态的关注，而对自然生态的关注产生了生态行政学。生态行政标志着行政学向“生态”的回归，是完全不同于行政生态的“异例”^[11]。在回顾我国生态行政学的发展和演变的基础上，刘祖云、姚志友认为，当前生态行政学作为一个新的学科已经形成，譬如“生态行政管理”“生态型政府”“政府生态管理”等生态行政学核心学术概念已经形成，并基本得到了学术界的认可^[12]。

国外研究尚没有对生态行政这一概念做出明确的界定，但早于国内研究，很多学者已经意识到生态行政已经成为当前政府行政管理的一个领域。国外学者对于生态行政的研究主要集中在两个方面：一是关注政府生态行政的必要性及合法性。A S Garmest等人认为需要构建弹性的行政机制应对复杂的生态环境问题^[13]。Örjan Bodin 等人认为传统的政府治理模式已经无法应对愈发复杂的生态环境变化，因此要转变政府治理方式，构建多元治理模式^[14]。B A Cosens 等人认为政府对于环境的治理有助于增强政府行为的合法性，从法律的角度来看，政府有必要对污染等环境问题作出回应^[15]。二是研究政府生态行政的具体手段。Bixler R P等人认为政府在环境治理体系中扮演主导角色，生态行政的关键在于构建多元网络式的环境治理体系^[16]。B C Chaffin 等人认为可以通过法律改革等途径推进资源环境管理机制建设，从而应对复杂的生态环境变化^[17]。J E Cinner 等人通过研究发现，政府积极与社会团体合作管理能在生态目标上取得很大的成效^[18]。BJ Richardson ，T Lefroy认为政府通过私法、公司法、税收等改革推动当地生态恢复^[19]。While A等人认为，在碳排放管理方面，需要一个生态型的政府进行环境规制促进低碳社会建设^[20]。D Huitema 等人认为在水环境治理中，需要推进多元治理体系的政治化^[21]。

基于前人的研究成果，笔者认为所谓生态行政是指政府秉承生态效益优先的行政理念，依照相关法律法规，构建多元共治的生态治理体系，维持生态平衡、保证生态安全、实现生态效益的政府行为。当前我国生态行政研究普遍偏向宏观研究、理论辨析，更多对于整个生态行政从学科的视角进行阐述，从而忽视对于具体生态行政运行机理的设计探讨。地方政府是我国生态行政的政策执行主体、制度安排主体、运行管理主体，直接影响地方生态文明建设的成效。因此，对于地方政府生态行政动力机制的分析在理论上是对现有生态行政研究的突破，在实践上，有助于发挥政府在生态建设中的协调引导作用，推动政府为主导，市场为主体，社会组织和公众共同参与的环境治理体系建设。

二、  地方政府生态行政系统的动力来源

（一）  内生动力–主政官员的公共服务动机

1990年，J L Perry 和L R Wise首次提出公共服务动机这一概念，他们认为公共服务动机是“个人对主要或者仅仅植根于公共组织中的动机做出反应的倾向^[22]”。李锋和王浦劬经过研究认为，教育层次、领导职务对于公共服务动机具有不同程度的影响^[23]。作为社会主义国家，为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是我国地方主政官员的初心和使命。随着环境问题的重要性和关注度逐渐提升，为人民服务的使命感和责任感促使地方主政官员通过聚焦当地重点环境问题，积极推进生态行政，统筹协调当地自然环境与经济社会发展，充分发挥地方生态效益，从而获得个人的价值实现。

（二）  外在动力

1. 政治引导

地方政府生态行政的政治引导主要源于两方面，一是中央政府的政治引导；二是同级地方政府的政治引导。随着我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中央政府势必对地方政府生态行政提出更高的要求。中央政府的政治引导主要从思想教育和制度约束两个方面展开：通过专题会学习等多种方式提升地方主政官员的生态行政意识以及提供一定的专业知识教育，通过法律法规、绩效考核、环保督查等对地方政府生态行政起到制度上的推动作用。此外，由于生态环境系统往往与行政区域不完全重合，类似河流、山脉等生态系统的治理需要地方政府之间的共同参与，这就促使先进的技术、管理体系、人才等在地方政府之间流动，使得地方政府在交流和合作中推动生态行政发展。

2. 经济转型

由于经济的持续稳健发展对于地方政府在社会稳定、税收等方面具有重要的影响，因此地方经济结构转型直接推动地方政府生态行政的发展。在我国经济转型的大背景下，地方经济的发展需要优化产业结构，进一步深化供给侧结构性改革，推进低碳经济、循环经济、绿色经济发展。不同于传统工业化增长方式，能有效实现社会、经济和生态效益协调统一的生态经济备受关注^[24]。2020年以后，环保型、技术型的绿色经济将是经济结构转型升级的重要支柱，推动引领地方经济发展^[25]。“绿水青山就是金山银山”，实现生态效益与经济效益协调发展，促进生态效益向经济效益转化，成为地方经济发展的重要驱动力量。保护改善当地自然环境，注重地方生态效益，大力发展生态经济使得积极推行生态行政成为地方政府的必然选择。

3. 公众参与

随着我国公民社会发展，公民意识提高，公众对于地方环境问题的关注持续升温。研究表明，公众参与对地方政府环境治理产生显著积极影响^[26]。公众参与直接影响到地方经济发展和社会稳定，地方政府对公众参与处理不当极有可能酿成恶性事件，损害政府公信力，扰乱正常社会治安和人民生产生活。公众对于地方环境问题的积极关注参与，客观上要求政府推进生态行政，建立健全公民参与的制度体系，构筑公民参与的保障措施，完善地方环境立法、加强地方环境执法、注重地方环境监管，提升政府在环境治理领域回应力。

4. 自然环境

从政府与自然的伦理关系来看，政府是最大的环境伦理责任人^[27]。同时，自然环境也是生产力，构建生态政府是推进生态文明建设的关键^[28]。维护地区良好的自然环境是地方政府的职责所在。自然环境的变化引发公众对环境问题的关注，促进公众参与、改变国际环境、影响地区原有的经济结构，间接地推动地方政府生态行政。同时，自然环境直接影响地方政府的施政环境。随着当前我国地方生态环境日益呈现复杂化的趋势，地方政府更为重视当地生态环境的保护治理，注重生态效益，推进生态行政。

5. 国际规制

当今生态问题呈现多样化、全球化趋势，环境问题往往牵涉到多个地区甚至是多个国家。目前国际环境对于国内地方政府具有明显经济规制作用。当前国际普遍存在的国际贸易、碳关税、绿色壁垒等规制手段，对我国进出口贸易产生巨大影响，此外，地区的生态环境状况是国外资本投资的重要考量因素。地方政府积极推行生态行政，有利于促进地区产品出口、吸引国外资本，促进本地区经济社会发展。

三、  地方政府生态行政的动力机制分析

从外部系统与政治系统（政府）互动的视角出发，分析政府的行政动力机制是当前我国学者研究的主流思路，比如朱晓明从政治因素、经济因素、文化因素、改革因素出发分析地方政府依法行政的动力机制^[29]；周志忍从国际环境、国内环境、政府困境对行政改革动力机制进行分析^[30]以及李国旗通过公民参与对政治系统的影响探求行政决策的动力机制^[31]等。所谓动力机制，是指关于动力的内部结构和形成机理，揭示动力的形成、发生的原因、各种要素间关系^[29]。动力机制的运作实质在于由于政府所面临执政环境（包括社会环境与自然环境）的变化，从而产生各种动因，各动因通过一定的作用链条作用于政府，进而影响政府使政府作出反应。所谓地方政府生态行政的动力机制，是指由于地方政府执政环境的变化从而使得生态行政的动因依据一定的作用链条作用于地方政府进而推动地方政府生态行政发展的运行机理。从系统学的角度看，各种生态行政动力因素并不是互不关联、相互孤立、单一线性式的运作，而是相互影响、相互整合，通过一定的运行机理推动地方政府生态行政发展。

地方政府生态行政的动力机制是整个地方政府生态行政的首要环节，决定了地方政府生态行政机制的运行强弱、发展方向。可以说，如果不对地方政府生态行政的动力机制有明确清楚的认识，便无法准确把握整个地方政府生态行政的运行机制。不同于政府改革、行政决策、依法行政等行政动力机制，生态行政动力机制有其特殊性所在。

一是各动因作用的时间差异性明显。自然环境动因是整个地方政府生态行政的根本动因，也是始发动因。正是由于自然环境的变化，从而影响到政治系统、经济系统、社会系统及国际环境，从而导致公民对于自然环境的逐步关注；国际上各国开始加强生态治理协作及对贸易产品进行环境规制；原有的地方经济结构遭到冲击，促使地方经济结构的逐步转型；改变原有地方政府长期以来对于环境问题的忽视，推动地方政府生态行政。从这个角度来看，自然环境的变化这一动因显然先于其他动因，也导致了其他动因的产生，是整个地方政府生态行政动力机制的根本性动因。此外，整个生态行政最后回归于自然环境，地方政府通过生态行政，最终以保护改善辖区自然环境，实现生态效益与经济效益的统一为目的。

二是各动因的强弱不同于一般的行政动力机制。地方政府生态行政动力机制如图1所示。一般来说，经济要素是推动行政动力机制运作的最强动因，比如政府职能转变、政府流程再造等行政管理运动主要受经济发展、转型的推动。但是由于自然环境这一准公共物品的特殊性，使得整个生态行政动力机制中，经济因素并不是最强的推动力。纵观我国政府生态行政的发展，十八大以前，公众参与对于推动地方政府生态行政有着重要作用，比如厦门“PX”事件中，公众通过环境评估、网络投票、座谈会等形式表达自身诉求，迫使当地政府终止项目建设^[32]。十八大以来，由于中央政府对于生态问题的高度重视，中央政府的政治引导成为推动大部分地方政府生态行政的主要动因。近年来，我国先后出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《生态文明体制改革总体方案》等一系列文件，大大加强了对地方政府生态行政要求；在绩效考核层面，我国正逐步采用绿色GDP考核体系，发布生态文明建设年度评价公报、各地绿色发展指数等；在监督方面，从2015年12月起，截止到2017年12月，我国先后开展四轮中央环保督查，覆盖全国31个省区市。可以预见，在执政党理念由以经济发展为中心到以人民为中心的导向下，中央政府逐步运用多种手段对地方政府生态行政提出更高的要求。

图  1  地方政府生态行政动力机制

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三是从整个地方政府生态行政的生成路径来看，受中央政府政治引导和地方政府政治引导动因强弱的不同，形成了“中央引导型”与“地方主动型”两种地方政府生态行政模式。当前我国大部分地方政府生态行政属于“中央引导型”，即地方政府生态行政主要受中央政府的政治引导，中央政府通过提供政策支持、财政转移、宣传教导等多种方式推动地方政府生态行政的发展。这种生态行政的模式较为稳定，但由于各地区政府实际执政环境的差异以及中央政府与地方政府的信息不对称等因素，在具体的生态行政过程中，可能会存在些许的偏差。“地方主动型”生态行政模式更多由地方政府之间自发自主地针对某一生态系统问题共同参与，合作治理。此外，地方政府主政官员的生态行政意识的强弱，也对地方政府的生态行政具有显著的影响。这种生态行政模式与地方实际的耦合程度较高，但受官员任期制度等因素的影响，这种生态行政模式的稳定性较弱。

四、  地方政府生态行政动力机制的现实困境

（一）  价值机制错位，生态意识薄弱

地方政府生态行政的价值机制直接影响地方生态治理的成效。当前，部分地方政府生态行政的观念错位，严重影响了生态行政的发展。从主观层面上来看，部分地方政府主政官员对生态效益与经济效益的内在统一性的认识不足，自身在生态领域的专业知识和对政策的理解不够完全，仍然存在将生态效益与经济效益割裂的看法和认识。此外，由于生态治理的成本较高，收益周期较长，受官员任期制度的影响，地方政府难免对生态行政的重视程度还不够高，积极推进生态行政的意愿还不够强。从客观层面上看，一些经济基础薄弱的地区往往是生态环境脆弱，对生态行政要求更高，但由于地方经济发展的限制，当地地方政府往往对于发展工业经济的优先级高于推动生态行政。

（二）  制约机制不强，政治压力不足

当前我国中央政府从法律法规、绩效考核、环保督查等方面对地方政府进行了约束和规制，但就实际情况来看，其效果还不够凸显。从2015年起，中央政府疾风骤雨式开展环保督查专项行动并对多省市的环境法律法规政策落实情况、地方企业环境管理、区域环境治理进行了督导监察并取得了不错的成果。但是这种专项的督查制度还不够完善。一是现行的环保督查更多的是一种事后的检查监督，对于从源头上推动地方政府在企业环境管理、重大项目建设方面的事前生态行政机制建设作用较弱。二是这种专项的环保督查制度虽然现在已经形成一定的常态工作机制，但是由于中央政府人力、物力、时间各方面的限制，无法对地方政府生态建设进行全方位、长时段的督导监察。实际上，中央环保督查针对地方政府生态环保的督查一般持续一至两个月，加之中央政府与地方政府信息的不对称性，一定程度上影响了环保督查在揭示地方生态行政问题中的全面性、准确性。三是在环保督查中可能含有地方保护主义。此外，我国生态文明建设年度评价公报、各地绿色发展指数的公布对地方政府生态行政的倒逼作用不明显。当前我国发布生态文明建设年度评价公报、各地绿色发展指数，但是并没有形成相应的奖惩措施。因此，生态文明建设年度评价公报、各地绿色发展指数等对地方生态行政的倒逼作用更多地取决于地方政府主政官员的理解认识。

（三）  合作机制较弱，协同治理不足

当前我国地方政府的生态行政模式更多偏向于中央引导型，即中央政府的政治引导对地方政府推进生态行政起主要推动作用，地方政府之间的横向合作整体偏弱。当前我国的环境问题往往呈跨区域性的特点，譬如水环境治理、大气治理必然涉及不同县域、市域、省域，构建政府之间的协同治理体系，成为应对环境问题的必然选择。但目前我国地方政府间横向生态行政协同较差，地方政府之间就生态行政立法、生态行政命令、生态行政规划、生态行政补偿、生态行政指导方面还未形成统一的制度安排，不利于构建生态行政的协同体系，形成治理合力。客观上来看，在地方政府横向生态行政的协同治理中，由于各地方政府之间经济发展水平不一、社会文化差异等因素，增加了整个生态行政的推进难度。此外，如果没有合理有效的制度设计，不排除在地方政府横向生态行政治理中会出现经济社会发展落后地区“搭便车”这一现象的发生。

（四）  沟通机制不畅，信息传导低效

当前地方政府外部动因与地方政府的沟通传导机制不畅通，大大削弱自然环境恶化、经济结构转型、国际环境转变、公民参与提升对于推进地方政府生态行政的作用。不同于地方政府生态行政的内部动因，地方政府生态行政的外部动因依赖于通过沟通传导机制作用于地方政府，推进地方政府生态行政。传导信息在地方政府对生态行政迫切性、重要性的鉴别方面起重要作用。当前我国地方政府生态行动力沟通机制不畅主要表现在以下三个方面。

一是地方政府沟通网络建设中生态行政因素的缺失。长期以来，地方政府沟通网络关注点在行政信息的传导方面，着力于建设地方政府与中央政府之间、地方政府与下级政府之间、地方政府内部的信息沟通机制，对自然环境、国际环境、公民群体、经济社会的关注度不足。二是地方政府沟通网络中的生态行政信息可能失真。中央政府与地方政府间金字塔式的信息传导机制由于传导链条过长、层级节制明显，导致信息传导至地方政府时可能会有损耗公民对环境问题的不完全认识也影响地方政府接受生态信息的准确性。三是地方政府生态行政沟通网络反馈制度缺失。地方政府虽然有生态行政信息流的接受，但对信息发出者的反馈力度却远远不够，例如一些地方政府虽然通过电子问政、座谈会等渠道接受公民对于生态治理的需求，但并未及时作出回应，在工作方面有实质性工作进展，加之监督机制的缺失，削弱了公民、企业、社会组织的沟通积极性，影响沟通网络的建设。

五、  优化地方政府生态行政动力机制的路径选择

（一）  矫正地方政府生态行政价值机制，树立生态行政意识

转变地方政府行政理念、培育地方政府生态行政意识是促进生态行政动力机制发展的思想基础。我国学者黄爱宝指出由传统“经济优先”的传统行政理念转向“生态优先”的生态行政理念是服务行政构想生态行政创新的重点^[33]。树立地方政府生态行政的价值理念，一是通过培训班、研讨会、调研考察、政策学习等多种方式加强地方主政官员、相关部门工作人员的生态行政价值培养，树立经济效益与生态效益并重的执政理念，提升相关部门人员工作能力及业务素质水平。二是积极开展宣传教导，加强地方政府生态行政整体性、全局性意识；强化地方政府公共服务责任意识，树立以公平正义为宗旨的地方政府生态行政体系。

（二）  强化地方政府生态行政制约机制，构筑长效监察体制

强化地方政府生态行政制约机制是地方政府生态行政动力机制建设的根本保障。完善预防为主、奖惩并重的生态行政法制法规体系建设，充分发挥法律法规的约束作用。依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《土壤污染防治法》等相关法律法规对地方行政生态违法行为进行追责。进一步完善地方政府官员就任离任自然资源审计制度、地方党政领导目标责任制度、地方环境督查会议制度、地方生态环境审查制度、环保绩效考核责任追究制度，确立完善地方政府及主政官员生态绩效考评制度。针对地方重大项目建设，开展事先环境评估机制，在项目建设运行中加强环境监督检查，严禁环境违法违规项目建设。此外，完善中央环保督查工作机制，完善督查组织领导、强化重点项目督查、完善督查信息平台建设、引入公民参与等，增强环保督查的广度深度。

（三）  优化地方政府生态行政合作机制，促进区域协同治理

良性的地方政府生态行政合作机制有助于促进地方政府生态行政机制建设，形成生态系统的协同治理体系；但如果缺乏制度上设计安排和地方政府之间的合理认识，那么在生态系统中的地方政府可能会存在一种竞劣现象。优化地方政府生态行政合作机制的关键，在于中央政府扮演好一个协调者、仲裁者、引导者的角色。一是中央政府以生态公平理念统筹协调区域生态、经济发展，给予生态行政合作机制中经济社会发展较弱的地方政府相应的财政补贴、税收减免、绿色金融政策，激励生态环境良好但社会经济发展较弱的地方政府积极推行生态行政，弥补生态区域差异。二是中央政府积极引导地方政府构建区域生态协同治理体系，建立领导工作小组，科学划定各地方政府的职责权限，打破地方政府壁垒，避免协同治理体系中政出多门、政令不一的情况。三是建立完善地方政府生态考核机制，将生态行政作为地方政府绩效考核的重要内容。

（四）  完善地方政府生态行政沟通机制，实现生态动力整合

转变原有单一脆弱的地方政府生态行政沟通网络，构筑多元主体参与、稳定长效的生态行政沟通机制。一是加大财力、物力、人力投入，完善基础设施建设、注重建设完善地方政府与辖区自然环境、经济社会、公民群体的互动机制。二是优化生态行政沟通网络，拓宽沟通渠道，打破金字塔式的沟通网络，增强中央政府与地方政府在生态行政方面的“对话”。三是完善检查反馈机制，通过政策法规等加强对地方政府的约束，落实主体责任，增强地方政府的回应性，保证沟通信息的准确性。四是加强宣传引导，培育公民文化。树立平等协商的沟通理念，提高公民参与意识、维权理念，营造良好的沟通氛围，激发参与活力。